Lokale humanitaire actoren een grotere rol en meer leiderschap geven, zowel bij het ontwerpen, plannen als uitvoeren van gezamenlijke acties, is niet alleen een kwestie van rechtvaardigheid. Het maakt humanitaire hulp ook effectiever en efficiënter. Grote ambities - Dutch Relief Alliance en de Groot Koopje 2.0 en onze Strategie 2022-2026,vertellen je meer over de toezeggingen en bijdragen van de DRA aan deze belangrijke hervorming van het humanitaire systeem.

Het Nederlandse ministerie van Buitenlandse Zaken onderschrijft deze toezeggingen van harte. Dat doet het door de DRA flexibele, niet-geoormerkte en meerjarige financiering te bieden en door op internationale fora te pleiten voor lokalisatie. Een van de manieren waarop de DRA binnen haar eigen structuren aandacht besteedt aan het onderwerp, is de oprichting van de Lokale Adviesgroep in 2022. Deze groep, die een onafhankelijke status heeft binnen de DRA, vertegenwoordigt lokale ngo's uit de gezamenlijke reacties en bevordert actief de lokalisatieagenda van de DRA. Tijdens de oprichtingsvergadering in november namen we de gelegenheid te baat om de voortgang van de lokalisatie en de obstakels te bespreken met twee leden van de LAG: Hasan Hajar, van de Jemenitische NGO Yamaan, en Paulin Bishakabalya van de Congolese NGO CODEVAH in het oosten van de DRC.

Het lokaliseren van humanitaire hulp omvat veel dingen: het eerlijk delen van middelen, risico's en verantwoordelijkheden tussen internationale NGO's (INGO's) en lokale NGO's (LNGO's), het aanpakken van machtsonevenwichtigheden. Om het in het huidige verhaal te zeggen, we zouden zelfs kunnen zeggen dat het gaat over het dekoloniseren van het humanitaire systeem. Wat is volgens jou de essentie van lokalisatie? 

Paulin: “Lokalisatie gaat over verantwoording afleggen aan de mensen die je dient. Zij die getroffen worden door tegenspoed. Hun inschatting van behoeften, hun contextuele kennis, hun capaciteiten moeten leidend zijn in elke respons. Het is een kwestie van hen betrekken bij de hele cyclus van humanitaire respons door nauw samen te werken met hun vertegenwoordigende structuren, zoals maatschappelijke en gemeenschapsorganisaties en lokale leiders.”

Hasan: “Ik ben het ermee eens, maar gebruik liever een andere terminologie. Het gaat om gelijkheid en rechtvaardigheid. Daarvoor heb je meetbare indicatoren nodig. Bijvoorbeeld het aantal lokale medewerkers in het hogere management van INGO-kantoren in Jemen. Momenteel zijn die er nauwelijks. Belangrijke beslissingen van INGO's in Jemen worden genomen door buitenlanders, niet door Jemenieten. Als INGO's gelijkheid serieus nemen, moeten ze meer doen dan lokale NGO's bepaalde taken geven. Behandel ze als echte partners. Of neem de financiering. De meeste internationale financiering wordt toegekend volgens de thema's en prioriteiten van INGO's en internationale donoren. Het is niet afgestemd op de lokale context. Het projecteren van de kaders van INGO's op de lokale realiteit kan erg gevoelig liggen, soms zelfs zinloos zijn.

Kun je een voorbeeld geven? 

Hasan: Neem verkrachting, gendergerelateerd geweld of kindermishandeling. Dit zijn belangrijke onderwerpen en INGO's hebben veel geld om ze aan te pakken. Ze zeggen tegen lokale Jemenitische ngo's dat ze het geld moeten besteden om deze problemen rechtstreeks aan te pakken. Dit werkt niet in de Jemenitische cultuur. Je moet minder ongevoelig zijn en dieper graven. Als je geweld tegen kinderen effectief wilt aanpakken, moet je de onderliggende oorzaken aanpakken. Als je bijvoorbeeld de armoede van ouders niet vermindert, sluit je kindergeweld nooit uit. Ter herinnering: veel mensen in Jemen hebben al jaren geen salaris ontvangen. Maar helaas past dieper graven en rekening houden met de historische, sociale, culturele en politieke realiteit niet in de kaders en tijdlijnen van veel INGO's.”

En uit de DRC? 

Paulin: Er zijn er veel! Neem voedselzekerheid. Ik heb het vaak gezien: INGO's komen met lijsten met criteria en spullen die we moeten verdelen. Bepaalde zaden, voedingsmiddelen, bepaalde landbouwgereedschappen, hoeveelheden per huishouden, data voor distributie enz. Zelfs als de criteria of tijdschema's soms nergens op slaan, of niet synchroon lopen met het landbouwseizoen, kun je ze niet veranderen. Dit zorgt voor onzinnige situaties. Bijvoorbeeld, in een gebied waar mensen veel cassave verbouwen, worden LNGO's gedwongen om cassave uit te delen. Dit gebeurt. Dit betekent dat bepaalde humanitaire activiteiten uiteindelijk niet doen wat ze zouden moeten doen, in dit geval ondervoeding. Kortom, we hebben meer flexibiliteit nodig, minder rigiditeit en meer inspraak bij het ontwerpen van hulpacties.

Zijn lokale humanitaire hulpverleners in staat om deze voorwaarden, kaders en tijdlijnen van INGO's te veranderen? 

Hasan: Meestal niet. Pas onlangs, met de DRA, zijn we echt begonnen met het samen met INGO's ontwerpen van reacties. Eerst zitten we samen en zijn we het eens over wat er moet gebeuren, over de terminologie. INGO's gaan dan verder met hun financiering en dan kunnen wij, lokale actoren, gaan doen waar we goed in zijn.

Paulin: Er is nog een andere algemene logica van INGO's die ook moet veranderen. Ik bedoel de criteria en categorieën die ze vaak gebruiken om te beslissen welke LNGO's meer of minder financiering krijgen. De algemene regel is dat lokale actoren met een hoog risico minder financiering krijgen dan lokale NGO's met een laag risico. Deze logica zal nooit echt de groei en kracht van lokale humanitaire hulpverleners en gemeenschapsstructuren bij het omgaan met risico's bevorderen. Terwijl, in wezen, het ondersteunen van gemeenschappen bij het omgaan met hoge en directe risico's is waar humanitair werk over gaat. Ik heb het niet over de DRA, maar dit is het soort denken dat ik bij veel INGO's zie.

Wat als maatschappelijke organisaties door instabiliteit, onderdrukking of andere factoren worden beperkt in hun mogelijkheden om mee te werken aan het ontwerpen en uitvoeren van internationale reacties? 

Paulin: “Het hele punt is natuurlijk dat ze hun capaciteiten kunnen versterken. Natuurlijk kost dat tijd. Maar zelfs op de korte termijn is er altijd een manier om getroffen mensen bij je respons te betrekken. Als het niet via het maatschappelijk middenveld is, dan wel door gemeenschappen rechtstreeks te betrekken bij de structuren van de humanitaire respons. Ik kom zelf uit Zuid-Kivu. Ik maak deel uit van de bevolking die al tientallen jaren te maken heeft met conflicten, oorlog en wreedheden. In deze jaren heeft Zuid-Kivu een voortrekkersrol gespeeld voor het maatschappelijk middenveld in de hele DRC. Op het gebied van lokalisatie waren wij de eersten die zich als NGO's organiseerden, onze stem verhieven en meer leiderschap opeisten in internationale reacties. Dit dient als voorbeeld, dat mensen in tijden van ontbering opstaan en zichzelf organiseren.”

Zou de logica van lokalisatie ook betekenen dat INGO's idealiter een stapje terug moeten doen en dat LNGO's het over moeten nemen? 

Hasan: Helemaal niet. Het gaat er niet om geen INGO's in het land te hebben. We streven naar evenwicht. Vandaar de gelijkheid en gelijkwaardigheid. We hebben allebei belangrijke en complementaire rollen en verantwoordelijkheden.

Paulin: Ik ben het ermee eens, dit geldt ook voor DRC.

Is dit evenwicht een kwestie van 50/50, bijvoorbeeld ook wat betreft de toegang tot directe financiering? 

Hasan: Dat hangt ervan af. Als lokale NGO's het moeilijk hebben en niet over de capaciteiten beschikken om grotere humanitaire operaties uit te voeren, dan moet je hen versterken. Zodra ze sterker zijn, kunnen INGO's een stapje terug doen. Het gaat geleidelijk. Echte partnerschappen tussen INGO's en NGO's maken lokale organisaties sterker.

De Grand Bargain Agreement van 2016 was het begin van verhoogde lokalisatie-inspanningen in de internationale humanitaire gemeenschap. Ziet u, zes jaar later, enige vooruitgang op het terrein?

Hasan: Ik wel, maar niet veel. Sommige INGO's zijn veranderd in de manier waarop ze met ons werken. Maar als sector is er geen echte vooruitgang geboekt. Het is niet structureel. Er zijn geen strikte lokalisatie-indicatoren en richtlijnen die voor alle INGO's gelden.

Paulin: In Congo is er veel veranderd. De toegang en deelname van lokale actoren aan de internationale humanitaire coördinatiemechanismen, bijvoorbeeld van UNOCHA, zijn aanzienlijk verbeterd. Voor 2016 waren we gewoon niet vertegenwoordigd. Nu zijn we dat wel, niet alleen als leveranciers van informatie, maar ook als besluitvormers. Dit betekent dat de besluitvorming op hoog niveau eindelijk gebaseerd is op lokale realiteiten en lokale stemmen. De toegang tot directe financiering is aanzienlijk toegenomen. In Zuid-Kivu is de directe gezamenlijke financiering van UNOCHA aan lokale ngo's sinds 2016 gestegen van 6% naar 60%. Voorheen waren we als lokale ngo binnen de DRA afhankelijk van wat de INGO ons wilde geven [in de DRA is elke lokale ngo verbonden aan een van de in Nederland gevestigde INGO's. Tegenwoordig is er in DR Congo een DRA-verplichting om ons 35% te geven van de financiering die ze hebben voor een gezamenlijke respons.

Betekent meer directe financiering automatisch meer leiderschap voor lokale actoren, eerlijkere relaties en meer controle ter plaatse? 

Hasan: Als we samen met de financiering ook op een zinvolle manier betrokken zijn bij het ontwerpen van de respons, dan wel. Met de DRA is dat nu het geval.

Paulin: Meer directe financiering is belangrijk, maar het lost niet alle problemen op. In feite kun je directe financiering krijgen, maar internationale vertegenwoordigers, vooral van VN-organisaties en sommige INGO's, kunnen je nog steeds als een kind behandelen. Ze vragen je om verantwoording af te leggen voor 15 dollar die je hebt uitgegeven, door vijf verschillende e-mails te sturen naar vijf verschillende personen. Financiële transparantie is enorm belangrijk, maar dit is iets heel anders. Deze focus op micromanagement is inefficiënt en soms respectloos. Bovenal is het een gebrek aan vertrouwen. Zonder vertrouwen is er geen partnerschap.

Hasan: In Jemen is het anders, omdat de financiële controle meestal wordt uitgevoerd door onafhankelijke derde partijen. Dit helpt enorm. Als het bestuur en het toezicht, de audit en de jaarlijkse rapporteringsmechanismen er zijn en goed geregeld zijn, is mijn gevoel dat dit het vertrouwen tussen alle partijen enorm vergroot, ook tussen LNGO's en INGO's. Yamaan werkt niet met VN-organisaties, dat verklaart misschien ook het verschil. En Yamaan werkt niet met VN-organisaties, dat verklaart misschien ook het verschil.

Naast het delen van middelen en verantwoordelijkheden, brengt lokalisatie ook het delen van risico's met zich mee. Jullie, als eerstehulpverleners die in het conflict leven en niet in de veilige omgeving van de meeste internationals, lopen de meeste risico's die bij humanitair werk horen. Hebben jullie het gevoel dat INGO's jullie de tijd en de middelen geven om met die risico's om te gaan? 

Paulin: Ik ben verantwoordelijk voor wat mijn team en ikzelf doen. Ik zal mijn team nooit vrijwillig in moeilijkheden brengen. Ik schat de risico's van veldmissies in en zal altijd proberen problemen te vermijden. Als ik in dat opzicht fouten maak, kan mijn INGO-partner daar nooit verantwoordelijk voor worden gehouden. Dat hoeven ze ook niet.

Maar houden INGO's rekening met die risico's, in hun budgettering, in hun tijdschema's? Want omgaan met veiligheidsrisico's betekent omgaan met vertragingen in de uitvoering, verlies van eigendommen, druk op het personeel en zelfs verlies van mensenlevens.

Paulin: Het bespreken van en onderhandelen over deze zaken met INGO's kost inderdaad veel tijd en moeite. In feite zijn INGO's zich vaak niet volledig bewust van de risico's ter plaatse. Neem de aanschaf van een extra motor voor het personeel om het veld in te gaan. Dit is eigenlijk ook een veiligheidskwestie. Het kan jaren duren voordat de INGO ermee instemt - of niet - om dit te financieren. En meestal ligt de focus van dit soort discussies op kosten en financiën. Het veiligheidsaspect wordt vaak over het hoofd gezien door de INGO.

Het pijnlijke is dat wanneer internationals crisisgebieden bezoeken, veiligheid altijd prioriteit nummer één is. Kunnen we zeggen dat de huidige internationale humanitaire respons, ook die van de DRA, onvoldoende rekening houdt met de risico's van lokale actoren? 

Paulin: Nog niet.

Hasan: Nogmaals, het is anders in Jemen. Ik heb het gevoel dat we in de gezamenlijke DRA-reacties in Jemen tot nu toe een gezamenlijk INGO-LNGO-begrip van risico's hebben. INGO's en donoren voorzien ons van instrumenten en beleid die ons helpen om risico's aan te pakken en te minimaliseren, en om onze activiteiten op een veiligere manier uit te voeren. Wanneer projecten vertraging oplopen vanwege de onveiligheid, staan ze aflossingsvrije periodes toe. We zijn verzekerd tegen diefstal van humanitaire goederen en voorwerpen.

Paulin: In Congo is dit niet het geval. Als we een bedrag krijgen, bijvoorbeeld van de VN, om een project uit te voeren, is het moeilijk genoeg om de kosten van alle activiteiten te dekken. De bedragen per toewijzing liggen vast, zelfs per gezondheidszone. Ze geven geen extra geld voor verzekeringen.

Hasan: Het hangt er heel erg vanaf hoe je deze dingen hebt onderhandeld met INGO's en donoren en het contract dat je met hen hebt.

Je hoort mensen vaak zeggen dat humanitaire acties effectiever worden door lokalisatie. Dat is natuurlijk logisch. Waarom vreemden van ver weg laten komen om te doen wat lokale hulpverleners beter kunnen? Kun je me één voorbeeld geven van toegenomen effectiviteit dankzij lokalisatie? 

Hasan: In 2018 startten Yamaan en de Nederlandse INGO Cordaid een gezondheidsproject. Het had een op prestaties gebaseerde financiering (PBF) aanpak. Dit was helemaal nieuw in Jemen. Cordaid nam het voortouw, maar deelde al haar PBF-kennis en expertise met ons. Er was uitgebreide training. We zijn samen doorgegaan met het verbeteren van de gezondheidszorg in Jemen, maar Yamaan nam daarna het voortouw als hoofduitvoerder en slaagde er zelfs in om in 2020 aanvullende financiering van verschillende donoren binnen te halen. Cordaid is nog steeds betrokken, maar minimaal, als technisch adviseur. Dit is empowerment van lokale actoren, dit is kennis delen en verantwoordelijkheden overdragen. Dit is lokalisatie. Het werkt en maakt humanitair en ontwikkelingswerk efficiënter. Er zijn andere voorbeelden van andere INGO's. En ik kan zeggen dat. Over het algemeen heeft de lokalisatie van de afgelopen zes jaar zeker geresulteerd in een sterker maatschappelijk middenveld in Jemen.

Paulin: Nu lokale Congolese actoren meer inspraak hebben, worden humanitaire acties uitgevoerd waar dat het belangrijkst is, op maat van de behoeften en de realiteit van degenen die het meest te lijden hebben. Meer dan voorheen. We weten waar mensen het meest te lijden hebben, we kennen de routes van ontheemding. We hebben betere toegang tot geïsoleerde gebieden die niet toegankelijk zijn voor internationals. We delen de cultuur, de taal, we kennen de risico's, de gevoeligheden en de geschiedenis van de gemeenschappen waarvoor we werken. En we kunnen ons snel aanpassen aan de veranderlijkheid en instabiliteit van een crisis. Dit is onze habitat als hulpverleners, zowel persoonlijk als professioneel.

Wat zijn de belemmeringen voor lokalisatie die je in de nabije toekomst aangepakt zou willen zien? 

Paulin: Lokalisatie is nog te veel afhankelijk van individuele vertegenwoordigers van INGO's en donoren. Maak het structureel, niet persoonlijk.

Hasan: We hebben duidelijke lokalisatie-indicatoren nodig. Zowel INGO's als LNGO's kunnen veel ambities hebben om humanitaire hulp te lokaliseren, maar we moeten hen verantwoordelijk kunnen houden. Verantwoordingsmechanismen ontbreken.

Paulin: De Grand Bargain-akkoorden zijn zeer waardevol, maar het zijn intentieverklaringen. We hebben nu regels nodig, indicatoren waaraan alle partijen zich contractueel moeten houden. In de gezamenlijke reactie op de DRC doet de DRA dat nu, door lokalisatieambities te vertalen in contractuele verplichtingen.

Kun je voorbeelden geven uit de DRC en Jemen van hoe de DRA heeft bijgedragen aan meer leiderschap voor lokale NGO's? 

Paulin: In Congo zijn INGO's verplicht om minstens één lokale partner te contracteren en 35% van de financiering voor een gezamenlijke respons moet nu rechtstreeks naar lokale NGO's gaan. Geen intentie, een verplichting. Het is een goede eerste stap, er zit tenminste schot in de zaak. Lokalisatie is een geleidelijk proces.

Tien Congolese ngo's maken nu deel uit van de DRA Joint Response. De INGO's waarmee we samenwerken staan ons bij elke stap terzijde en investeren tijd en geld in de controle- en verantwoordingscapaciteit van al deze NGO's, trainen personeel en delen kennis. Wat belangrijk is, is dat de DRA ons geld geeft voor capaciteitsversterking en wij zijn vrij om het te besteden zoals wij dat nodig achten. Dit is vertrouwen. Dit maakt ons sterker.

Hasan: Toen we in 2018 begonnen te werken met de DRA in Jemen, waren we de enige Jemenitische ngo. Vandaag zijn er acht. Aangezien het partnerschap met de DRA sterk gebaseerd is op capaciteitsversterking en het delen van kennis en expertise, kan ik zeggen dat de DRA echt instrumenteel is geweest in het versterken van het Jemenitische maatschappelijk middenveld.

Is het niet vreemd dat er buitenlanders uit een stabiele en veilige omgeving nodig zijn om het Jemenitische maatschappelijk middenveld sterker te maken in het omgaan met acute instabiliteit en onveiligheid? 

Hasan: Het gaat er niet alleen om dat we beter worden in wat we ter plekke doen. Maar over externe blootstelling en kennisdeling die ons wijzer en sterker maken. We leren veel van de ervaringen van collega's in de DRC, Somalië en alle andere landen. We leren veel van de perspectieven van INGO's. Het maakt ons sterker, als collega's, als concurrenten in de internationale donorarena, als maatschappelijke organisaties in onze eigen landen.

Hoe kan de DRA beter presteren op het gebied van lokalisatie? 

Hasan: In 2018 en 2019 werkte de DRA met jaarlijkse begrotingen en contracten. Dit is erg stressvol voor ons. We hebben gevraagd om een langere verbintenis en ze zijn nu overgestapt op tweejaarlijkse budgettering. Dat is een verbetering. Langere termijncontracten maken een enorm verschil, ook voor de betrokkenheid van lokale NGO's. Hoe kun je ergens duurzaam aan werken, in de gezondheidszorg, in de voedselzekerheid, als hulpverleners nooit weten of ze over een paar maanden nog aan het werk zijn?

Ik zou langetermijncontracten niet alleen een kwestie van vertrouwen willen noemen. Vertrouwen is gebaseerd op prestaties. Als je goed presteert, krijg je weer een contract. Maar het is een kwestie van personeel kunnen opleiden, ze behouden en goed gebruik maken van de toegenomen capaciteiten waarin je hebt geïnvesteerd. Het is ook een kwestie van het minimaliseren van stress bij het personeel in een omgeving die van zichzelf al stressvol is.

Paulin: Hier ben ik het helemaal mee eens. Ik zou nog een aanbeveling willen toevoegen. Waarom kan de DRA, als we een gelijkwaardige relatie hebben met INGO's op basis van vertrouwen, ons geen directe toegang geven tot haar financiering? Zeker, 35% van de DRA-financiering gaat naar lokale NGO's. Maar wij krijgen deze financiering niet rechtstreeks. Maar wij krijgen dit geld niet rechtstreeks, het wordt naar ons overgemaakt door de Nederlandse leden van de DRA.

Hasan: Dit is de manier waarop het DRA-partnerschap is opgebouwd: wij zijn partners van in Nederland gevestigde INGO's en via hen maken wij deel uit van de DRA. In de logica van gelijkwaardigheid is het logisch dat de lokale NGO's in Jemen en DRC en de andere landen waar gezamenlijke acties plaatsvinden, directe partners zijn van het Dutch Relief Alliance. Vanuit ons perspectief zou dit een stap vooruit zijn.

Laatste vraag. Laten we eens denken aan het jaar 2030. Wat is de ene fundamentele verandering in het humanitaire systeem die u tegen die tijd gerealiseerd zou willen zien? 

Paulin: Ik heb drie wensen. Ik zou graag zien dat de regering van Congo minstens 50% van de humanitaire hulp in het land financiert. Ook dit is lokalisatie: de financiële bijdrage van nationale regeringen, hun financiële steun aan lokale humanitaire organisaties. Op dit moment krijgen we geen financiële steun van die kant. Het geld is er, de politieke prioriteiten niet. Het is mijn grootste wens dat daar verandering in komt. We hebben er de afgelopen jaren sterk voor gepleit. Zonder succes. En in feite helpt lobby- en pleitsteun van de internationale gemeenschap ons om sterker te staan tegenover onze eigen regeringsvertegenwoordigers.

Mijn tweede wens voor 2030: zien dat de coördinatiemechanismen van de internationale humanitaire respons in de DRC worden geleid door Congolese actoren.

En tot slot: een sterker verband zien tussen humanitaire hulp en ontwikkelingsinspanningen op de langere termijn.

Hasan: Daar kan ik me in vinden. In Jemen moeten we extra vertrouwen opbouwen tussen overheidsstructuren en het maatschappelijk middenveld. Dit zal al het humanitaire werk enorm harmoniseren. En ik hoop ook op een regering die minder afhankelijk is van de internationale gemeenschap en van lokale ngo's. Daar werken we actief aan. Daar werken we actief aan. Als Yamaan bijvoorbeeld begint met het rehabiliteren van een ziekenhuis, overtuigen we de regering ervan om personeel te leveren en te betalen. Het kost tijd en moeite van onze kant, maar er is bereidheid van hun kant. Het werkt. Dit soort samenwerking is de weg vooruit.

En we moeten onmiddellijke noodhulp en ontwikkeling veel meer aan elkaar koppelen. Als je je puur richt op onmiddellijke noodhulp, zonder te investeren in structurele ontwikkeling, creëren humanitaire inspanningen, hoe belangrijk ze ook zijn, geen betere toekomst. Het koppelen van noodhulp en ontwikkeling creëert een cyclus. Als je dat niet doet, verdampen de investeringen gewoon.

Interview: Frank van Lierde

Foto: Ammar Bamatraf, voor Care International, in Jemen